根据欧盟法律规定，可持续渔业的捕捞量不得超过每年可再生的鱼量。然而，欧盟北部水域约70%的商业目标鱼类资源要么遭到过度捕捞，要么种群规模萎缩，要么已经完全灭绝。

那么，尽管拥有丰富的科学数据和政策手段，欧盟为何仍未能实现其可持续渔业目标?德国亥姆霍兹基尔海洋研究中心和基尔大学的研究人员以北欧已开发海域为例，特别关注了波罗的海西部，对这一问题进行了研究。

他们的分析结果发表在《科学》杂志上。

“我们分析了这些问题，得出结论：这些问题是由国家短视的、要求更高且不可持续的捕捞量所驱动，损害了各级决策，”GEOMAR 渔业科学家、主要作者 Rainer Froese 博士说道。“水温升高和氧气流失等环境因素也起了作用，但过度捕捞如此严重，仅凭这一点就足以导致鱼类资源崩溃。”

“我们提出了一种新的欧盟渔业管理方法，可以克服这些问题，在现有立法的框架内可行，并在几年内通过健康的鱼类资源实现渔业盈利。”

欧洲制定年度配额的途径

欧盟的共同渔业政策 (CFP) 以《联合国海洋法公约》(UNCLOS) 为基础，该公约规定鱼类种群应维持或恢复到能够支持最大可持续捕捞量的水平。在北欧，这一政策通过具有法律约束力的总允许捕捞量 (TAC) 来实施，并由国际海洋考察理事会 (ICES) 提供科学建议。ICES 是一个政府间组织，其工作组主要由各国渔业机构的科学家组成。

根据该建议，欧盟委员会提出年度配额，然后与成员国和利益相关者进行讨论。最终，欧盟渔业部长理事会决定下一年度具有法律约束力的总允许捕捞量。不幸的是，这一过程往往导致配额逐级增加，从而对鱼类资源造成有害后果。

波罗的海西部的管理不善

波罗的海西部是了解鱼类和渔业之间动态关系的窗口——这是一个相对简单的生态系统，拥有大量数据，并且捕捞活动完全在欧盟的控制之下。

“波罗的海西部主要有三种具有商业重要性的物种：鳕鱼、鲱鱼和鲽鱼，”GEOMAR 海洋生态研究部负责人 Thorsten Reusch 教授解释道。

“长期以来对鳕鱼和鲱鱼的过度捕捞导致这些渔业资源近期崩溃，而对需求量较小、捕捞强度较低的鲽鱼、比目鱼和鲽鱼等比目鱼的种群数量却保持稳定甚至增加。”

总体而言，2022 年实际捕捞的鱼量还不到健康鱼群可持续捕捞量的十分之一。

罗伊施继续说道：“受害最深的是那些沿海小规模渔民，他们通常并没有做错任何事，只不过可能依赖于那些游说不可持续的配额的渔业协会。”

系统性高估和虚假复苏

为了可持续地管理捕捞量，国际海洋考察理事会 (ICES) 就每年可以捕捞多少特定物种的鱼而不威胁该物种的长期生存能力提出了建议。

然而，ICES的评估一再高估了未来一年可持续捕捞量的鱼类资源规模。这些过于乐观的预测认为鱼类资源正在恢复，可以支撑更高的捕捞量，而实际上，鱼类资源正在停滞或下降。

弗罗斯说：“我们谈论的是‘幻影复苏’，即人们预测到但从未发生的复苏。”

过度捕捞的棘轮：当系统破坏其自身目标时

在ICES已经过高的捕捞限额建议的基础上，欧盟委员会经常提出更高的捕捞限额，这些限额通常会得到欧盟理事会部长们的批准，有时甚至会进一步提高。结果，官方配额允许捕捞的鱼量远远超过了鱼类资源的补充能力;有些年份，甚至超过了水中鱼的数量。

作者将这一过程称为“过度捕捞棘轮”：就像机械棘轮一样，它只朝一个方向旋转。这一过程每一步都强烈地倾向于更高的捕捞量，导致总允许捕捞量(TAC)往往超过渔民的实际捕捞量。

正如弗罗斯所指出的，“有趣的是，实际捕捞量往往低于这些夸大的配额——仅仅是因为当追逐最后一条鱼的成本超过捕捞价值时，渔民就停止捕鱼了。”

一个新的独立机构，提供基于生态系统的捕捞建议

共同渔业政策明确规定了 2020 年结束过度捕捞的最后期限——正如 Reusch 指出的那样，这一目标显然未能实现。

如果欧洲希望鼓励世界其他地区采用可持续的捕捞方式，就必须发挥主导作用，确保自身渔业可持续发展。欧盟必须认真对待其可持续发展目标，并根据既定目标紧急实施共同渔业框架计划。

为了提高流程透明度并确保问责制，研究人员建议创建一个新的政治独立机构，赋予其明确的授权，根据基于生态系统的渔业管理(EBFM)原则，对每种鱼类种群的最高可持续年捕捞量进行可靠的科学估算。这将使欧盟最终能够实施自己的法律，并有效地终止过度捕捞。

弗罗斯总结道：“要想成功，这样的机构需要拥有与中央银行同等程度的独立性。在很多情况下，实施合理的科学建议可以在几年内，从健康的欧洲海域的大量鱼类资源中，带来高利润的渔业。”

更多信息： Rainer Froese，《欧洲渔业管理的系统性失灵》，《科学》(2025)。