根据能源与清洁空气研究中心（CREA）和全球能源监测（GEM）的报告，2025年中国开发商提交的新建或重启煤电项目提案总装机容量达到161吉瓦（GW），创下历史新高。这相当于中国当前在线煤电产能的13%。

报告指出，这些煤电项目提案的出现正值中国可再生能源建设快速发展时期。2025年，可再生能源几乎覆盖了所有新增电力需求，推动了煤电发电量和二氧化碳排放量的下降。许多燃煤电厂目前仅以最大产能的一半左右运行。

报告合著者认为，清洁能源的增长可能在短期内限制煤电的排放，但提案的激增可能会锁定新的煤电资产，并影响电力系统改革进程。报告合著者、全球能源监测研究分析师克里斯汀·希勒告诉Carbon Brief："这与我们在中国以外看到的情况相反，那里大约三分之二的拟议煤电产能从未进入建设阶段。"

中国正在继续增加煤电产能，去年有95吉瓦并网，另有291吉瓦在规划中。自2014年以来，中国提议的煤电产能中约有三分之二已投入运营或仍在规划中。煤炭仍然是中国电力结构的重要组成部分，使得电力部门成为全球最大的排放源之一。

根据CREA和GEM的报告，自2025年以来，燃煤电厂的利用率一直徘徊在51%左右。希勒认为，虽然低利用率会"抑制对年度CO2排放的直接影响"，但从长期来看，这种建设"将资本锁定在化石燃料中"，并"削弱了建设以可再生能源为中心的系统所需的更清洁灵活性形式的动力"。

报告称，新提案的激增反映了煤炭行业在预期未来气候政策收紧之前的项目推进现象。预计中国将在未来五年内引入绝对排放目标，同时还有具有约束力的碳强度目标。到2030年的当前五年计划期间，中国大部分能源密集型行业也很可能被纳入国家碳市场的范围。

在电力部门，政府官员表示，预计煤炭将从在电力供应中扮演主要角色转向支持"灵活性"运营。然而，报告发现，煤电项目的审批"仍然反映了对高运行小时数的期望"，而不是灵活运营。2025年的许多新建煤电提案是针对"大型机组"，每个机组的功率至少为1吉瓦。

报告称，这些大型机组设计用于"稳定、连续运行"，并且"越来越不适合在以风能和太阳能为主的电力系统中日益需要的灵活性类型"。这表明"项目开发商仍然预期基荷式运行"，这与清洁能源发电量增加和燃煤电厂利用率下降的事实不一致。

这种持续开发大型机组的现象可以用支配煤炭电力行业的财务激励来解释。燃煤电厂建设成本较低，但面临利润低和成本高的风险，许多现有运营商在近期的利用率下已经面临亏损。2024年，政府为燃煤电厂建立了容量支付机制，该机制奖励开发商为电网增加"很少使用、备用"的容量。

希勒告诉Carbon Brief，这些容量支付，以及受监管的定价和隐性的政府支持，"即使利用率和运营利润微薄，也能让电厂在纸面上看起来可行"，这可能解释了开发商对新煤电项目的持续兴趣。2024年，向燃煤电厂支付的容量费用超过1000亿元人民币（140亿美元）。

报告补充说，燃煤电厂的大部分收入仍然来自售电，只有5%的总收入来自容量支付。因此，这些"错位的激励"鼓励发电和安装大量新产能，尽管政府的目标是将煤炭转变为系统中的支持性角色。

希勒告诉Carbon Brief，实现灵活性的更好方法是"采用技术中立的灵活性标准"，而不是专注于"灵活煤炭"，这将意味着煤炭将不得不"与储能、需求响应、电网升级和其他清洁选项直接竞争"。她补充道："针对煤炭的灵活性政策的风险在于，它们锁定了容量，而不是解决根本的系统需求。"

根据中国的国际气候承诺，到2030年，煤电"没有扩张空间"。如果可再生能源继续满足所有新增需求，并且目前所有在建或已获许可的电厂都投入运营，煤电机组的利用率可能会降至42%。